Бюджет проедания

Обычно рутинный бюджетный процесс в нынешнем году привлекает особое внимание. От нового губернатора Валентины Матвиенко и ее команды, которая придет в Смольный, представители деловой и политической элиты ожидают изменений в городской экономической политике, основанных на новых подходах к развитию Петербурга. Несомненно, важнейшую роль должен играть бюджет города - один из ключевых элементов экономической политики, который при грамотном подходе способен стать эффективным инструментом ее реализации. В первую очередь он должен обеспечивать стимулы для развития экономики города, для создания благоприятного инвестиционного климата и, в целом, комфортных условий для бизнеса.

Между тем проект бюджета на 2004 год, рассматривающийся сейчас в Законодательном собрании, на взгляд большинства экспертов, не отвечает этим требованиям. Он написан словно для предвыборной кампании Владимира Яковлева, избирающегося на третий губернаторский срок. Ибо по сути проект воспроизводит удобную для отраслевых чиновников яковлевскую политику «всем сестрам по серьгам» - без каких-либо признаков борьбы за эффективное расходование средств и вообще элементов сколько-нибудь внятной экономической политики. Единственный четкий приоритет - социальная политика. Это «бюджет проедания», а вовсе не развития. Нового качества управления городом он обеспечить не способен.

Налоговый предел

Согласно проекту нового городского бюджета, расходы администрации Петербурга в 2004 году (83,9 млрд руб.) будут, как и в 2003-м, превышать доходы (80,2 млрд руб.). Однако относительный размер дефицита (4,6% объема всех доходов) планируется увеличить почти в 2,5 раза по сравнению с 2003 годом, когда он составлял 1,9%. В результате городской долг должен вырасти в течение 2004 года с 11,5 млрд до 18,7 млрд руб. (впрочем, реальная задолженность может оказаться меньше, поскольку 1,6 млрд руб. предусмотрены в качестве гарантий по кредитам).

Основные показатели бюджета позволяют предположить, что специалисты Комитета финансов (КФ) смирились с экстенсивным путем развития бюджетного процесса. Между тем условия для такой пассивной политики весьма неблагоприятны. В Пояснительной записке к законопроекту составители бюджета признают: «Темпы роста доходной части бюджета показывают ярко выраженную тенденцию к снижению. Это связано как со снижением темпов инфляции, так и с проводимой на федеральном уровне бюджетно-налоговой политикой».

И действительно, изменения федерального налогового законодательства привели к тому, что у Петербурга значительно сокращены имевшиеся до сих пор налоговые источники, в результате чего даже после предложенных Москвой компенсационных мер потери составляют 6,8 млрд руб. В результате доходная часть бюджета 2004 года, по прогнозам КФ, увеличится по сравнению с предыдущим годом лишь на 4,6 млрд руб., то есть на 6%. Это примерно в полтора раза меньше даже запланированного федеральным правительством и Центробанком показателя инфляции (8-10%), который многие специалисты считают заниженным. Таким образом, в Петербурге впервые будет нарушена традиция последних лет, когда доходы бюджета возрастали как минимум на размер инфляции.

При отсутствии у Смольного грамотной экономической политики городские финансисты в сложившихся условиях вынуждены исполнять свои прямые обязанности - наполнять бюджет всеми законными средствами. И потому трудно обвинить руководителей КФ в том, что, вопреки своим либеральным взглядам, они пошли на увеличение налогов. Так, они подняли на 1% ставку налога на прибыль, хотя с 1997 года администрация, напротив, последовательно снижала ее. Впрочем, даже такого рода пожарные меры встретили яростное сопротивление лоббистов - попытка повысить ставки налога на игорный бизнес и транспортного налога была провалена депутатами ЗакСа и в результате бюджет получит соответственно на 500 млн и 200 млн руб. меньше, чем планировал КФ.

При нынешнем уровне развития экономики города потенциал увеличения налоговых поступлений практически исчерпан. Доходы бюджета и так на 73,5% формируются за счет налогов. Неналоговые же доходы (продажа и аренда государственного имущества, платежи инвесторов, сборы от рекламы и т.д.) составляют 13,5% всех сборов и по сравнению с 2003 годом увеличатся всего на 1,3%. Отсюда следуют и очевидные приоритеты экономической политики администрации.

Во-первых, поскольку основная доля доходов приходится на два базовых налога - на доходы физических лиц (43,9%) и на прибыль организаций (27,1%), то ключевой задачей городских властей становится расширение налогооблагаемой базы, иными словами - содействие развитию бизнеса и созданию высокооплачиваемых рабочих мест. Эту задачу можно решить лишь путем формулирования и четкой реализации грамотной экономической политики.

Во-вторых, следует серьезно повысить эффективность использования неналоговых источников поступлений в бюджет. Главный резерв здесь связан с качеством управления госсобственностью. Прогресс в этой сфере будет иметь не только «фискальный» смысл, но и позитивно скажется на развитии конкурентных рыночных отношений.

Бюджетные резервы

По единодушному мнению опрошенных экспертов, за счет неналоговых источников доходную часть бюджета-2004 вполне можно увеличить на 10-15 млрд руб. Однако для этого потребуются серьезные административные усилия на уровне различных отраслевых комитетов.

Важнейшая «золотая жила» - продажа земли на торгах, в идеале через электронную систему. Как известно, процедура открытых торгов не раз позволяла городу выручать за пятна под застройку в два-три раза больше, чем при их предоставлении целевым образом через Городскую инвестиционно-тендерную комиссию (ИТК). «Надеюсь, новое руководство города поддержит мою позицию, что вся земля должна реализовываться только через торги, - заявляет вице-губернатор, председатель КУГИ Валерий Назаров. - Дополнительные доходы принесет городу и оплата сразу всех 100% отчислений на инфраструктуру при получении пятна под застройку. Сейчас же, предусматривая оплату частями - 30, 20 и 50%, - мы, по сути, кредитуем высокорентабельный бизнес на срок до трех-четырех лет».

Возможные доходы от передачи земли на торгах депутаты ЗакСа Сергей Андреев и Алексей Белоусов, выступившие с рядом предложений по расширению доходной части бюджета, оценивают в пределах 4,5-9 млрд руб. (председатель КСП Дмитрий Буренин более осторожен - он говорит о 3 млрд руб.). По их мнению, необходима инвентаризация действующих инвестиционных договоров, следует также отказаться от бартерных зачетов между инвестиционно-строительными компаниями и городом по платежам в бюджет (это может дать еще около 1,5 млрд руб.). В числе прочего предлагается поставить под контроль налоговых органов обороты наличных средств, которые вносятся по договорам долевого строительства (резерв оценивается в 2 млрд руб.).

Перспективное направление - продажа объектов незавершенного строительства (реализация свыше 150 объектов может принести в бюджет 2,5-3 млрд руб.). В настоящее время КУГИ и «Фонд имуществ СПб» завершают подготовку пакета документов для продажи 47 аварийных зданий вместе с земельными участками. Валерий Назаров не скрывает, что во многих случаях к «незавершенке» инвесторов будет привлекать главным образом возможность получения пятна под строительство в центре города. Чтобы стимулировать приобретение земли в собственность, необходимо разработать новую методику оценки стоимости земли, приблизив ставки арендной платы к ставкам земельного налога.

При наличии политической воли уже в ближайшее время можно получить допдоходы от приватизации ГУПов, продажи пакетов акций и долей города в различных структурах (продажа подобной собственности, по мнению Дмитрия Буренина, даст не менее 4 млрд руб.). Способствовать большей прозрачности работы ГУПов, к приватизации которых город пока не готов, может передача им имущества не безвозмездно, а на праве аренды (или в концессию).

Кстати, вопиющим недостатком бюджета-2004 является то, что в нем почему-то отсутствует норма о перечислении ГУПами части прибыли в бюджет - в каждом случае чиновники будут решать этот вопрос индивидуально. Что же касается передачи в доверительное управление объектов недвижимости, то запуск этого инструмента потребует времени. Кроме того, по мнению Назарова, первоначально управляющие компании должны будут вкладывать свои средства в приведение получаемых в управление запущенных зданий в нормальное состояние, замену инженерных сетей и т.д. Это повысит стоимость объектов и через несколько лет город сможет продать их по более высоким ценам.

По-прежнему остается «черной дырой» для городского бюджета рекламная деятельность. В бюджете-2004 от нее планируется получить лишь 452 млн руб., хотя, по оценкам председателя КСП, доходы должны составлять не менее 1,5 млрд руб. Председатель КУГИ убежден, что деятельность ГУП «Городской центр размещения рекламы» экономически невыгодна казне и оно должно быть реорганизовано в АО со 100%-ным участием города (формирование совета директоров из представителей различных комитетов обеспечит хоть какой-то контроль). Впрочем, существует и другое мнение: город может вообще обойтись без структуры-посредника, заключая договоры об аренде объектов недвижимости, используемой для размещения рекламы, напрямую с рекламными компаниями.

«Черные дыры» неэффективности

Бюджетные проблемы Петербурга коренятся не только в неумении прежней администрации использовать имеющиеся источники бюджетных поступлений, но и в неэффективном расходовании средств отраслевыми комитетами.

По мнению специалистов, самые большие потери бюджета происходят из-за порочной системы распределения городского заказа. Во многих случаях закупки товаров и услуг для нужд городских структур, на что направляется половина всех расходов бюджета, происходят с грубыми нарушениями установленных процедур. Наиболее часто нарушается тендерный порядок распределения горзаказа (даже когда тендер формально проводится, его процедура не соблюдается). Специалисты убеждены, что введение открытых торгов через Интернет позволит сэкономить 20-30% средств, выделяемых на горзаказ, причем без всякого ущемления городских нужд. Интернет-торги сделают реальными оптовые закупки и позволят минимизировать возможность сговора чиновников с поставщиками.

Серьезные нарекания специалистов вызывает недостаточная прозрачность бюджета, что отнюдь не способствует эффективному расходованию средств. «По прозрачности бюджет уступает бюджету 2003 года. Это какой-то вчерашний день, - говорит председатель Комитета по законодательству ЗакСа Игорь Михайлов. - Где бюджетные технологии, которыми гордился Петербург, где структура, которая по детальности раньше превосходила федеральный бюджет? Адресность - сестра прозрачности, мы же имеем безадресный бюджет, направленный в сторону коррупции, поскольку будет невозможно проследить, дойдут ли деньги до получателей и какова эффективность их освоения».

В частности, в проекте почти не расшифровывается, на каких объектах и по каким адресам планируются работы по благоустройству и дорожному строительству. Непрозрачности бюджета, по мнению специалистов, способствует и его дефицитность, которая воспроизводится и в бюджете-2004 (впервые с 1996 года дефицит появился в бюджете нынешнего года). «Дефицит - это инструмент для чиновников КФ, позволяющий направлять все доходы сверх запланированных на погашение дефицита, а как они будут направляться, куда, какие статьи окажутся приоритетными, а какие будут недофинансированы - неизвестно. Люди сделали бюджет, удобный для себя», - утверждает заместитель председателя комиссии по промышленности, экономике и собственности ЗакСа Константин Сухенко.

Повышение эффективности бюджетных расходов, в том числе за счет экономии выделяемых средств, подразумевает, в идеале, необходимость одновременного реформирования бюджетных отношений и проведения структурных реформ.

Так, лишь после кардинального реформирования таких отраслей городского хозяйства, как ЖКХ, ТЭК, здравоохранение, образование и др., станет возможным сделать соответствующие расходы более рациональными и эффективными. Независимый аудит монополистов будет способствовать большей экономической адекватности отношений между ними и городом.

Сфера общественного транспорта без реформирования и привлечения в нее частного капитала будет и дальше оставаться «черной дырой». Между тем в проекте бюджета-2004 расходы на транспорт вновь возрастают - на 12% (до 2,6 млрд руб.). При этом на приобретение и модернизацию трамваев и троллейбусов (т.е. те анахроничные виды транспорта, которые должны быть сокращены в первую очередь) выделяется 340,8 млн руб.

Не могут считаться эффективными и расходы на содержание нереформированных ГУПов. Однако в бюджете закладывается 1,4 млрд руб. на кредиты для них, а некоторые отраслевые госпредприятия удостаиваются и прямых подачек, например «предприятиям банного хозяйства» выделяется 18,6 млн руб. на капитальный ремонт.

На финансирование 37 целевых программам предусмотрено 1,5 млрд руб. Однако они, как правило, имеют лоббистское происхождение и потому лишены четко обозначенных целей и критериев их достижения, что не позволяет оценить их эффективность. Во многих случаях происходит перекрестное финансирование мероприятий, дублирующих основную деятельность комитетов администрации. При этом чиновники получают возможность «осваивать» деньги в гораздо менее прозрачном режиме.

Традиционно подвержены коррупционным рискам расходы на фундаментальные исследования и научно-исследовательские разработки в сфере городского хозяйства («цена вопроса» на 2004 год - 159,6 млн руб.), осуществляемые через КЭРППиТ. Ревизионное управление КФ и прокуратура уже неоднократно выявляли факты нецелевого расходования средств.

Кризис доверия

Хотя федеральные власти отняли у Петербурга многие инструменты налоговой политики, используемые для стимулирования городской экономики (в том числе инвестиционной деятельности), кое-какие возможности для развития города у администрации остаются. Однако, судя по структуре бюджета, используются они так же малоэффективно, как и другие (в сфере бюджетных источников, в порядке расходования средств и др.).

Так, в бюджете-2004, как и в предыдущем, введение дефицита мотивируется необходимостью выделять значительные средства на развитие городской инфраструктуры. Однако прошлогодняя инициатива Смольного по формированию целевого бюджетного Фонда развития инфраструктуры (ФРИ) оказалась неудачной. Из 1,6 млрд руб. ФРИ за восемь месяцев 2003 года освоил лишь 18,7%. В бюджете на 2004 год вновь закладывается ФРИ (в размере 5,2 млрд руб.), при этом вновь фигурируют нереализованные в этом году проекты, в частности строительство подводящего коллектора к Юго-Западным очистным сооружениям и завода по переработке бытовых отходов.

Приоритетом «инвестиционной политики» объявляется финансирование из средств ФРИ и Адресной программы капвложений строительства подъездных путей к КАД, по 1 млрд руб. запланировано на восстановление участка «Размыв» и ввод новой станции метрополитена «Комендантский проспект». Между тем, как отмечает бывший первый вице-губернатор и председатель КФ Игорь Артемьев, город должен стремиться привлекать к решению своих инфраструктурных проблем частных инвесторов. Например, целесообразно передать в концессию недостроенную ветку метро из центра города в Купчино (до ул. Белы Куна). Бизнесу придется вложить 100 млн долларов, окупаться же проект будет за счет дополнительной платы за проезд по этому участку метрополитена.

В свете сказанного совершенно неубедительно звучат заверения финансистов, что запланированное в бюджете превышение расходов над доходами «является показателем развития, а не бедности, так как за счет предлагаемого дефицита в 2004 году будет возрастать инвестиционная составляющая бюджета». Многие депутаты ЗакСа считают, что настоящих результатов в этом направлении можно добиться только с помощью специального «бюджета развития». Он должен содержаться в структуре закона о бюджете города и предусматривать четкий механизм отбора проектов, которые реально принесут городу дополнительные доходы (в том числе способствуя росту деловой активности). Следует законодательно определить и долю расходов, ежегодно направляемых на «бюджет развития» (в пределах 10-20%).

После ряда громких скандалов потеряно доверие к администрации в практике предоставления бюджетных гарантий и применения инструмента инвестиционного налогового кредита (ИНК), на что в бюджете-2004 выделяется соответственно 286,4 млн и 318,4 млн руб. Специалисты считают, что эти инструменты можно применять только после создания прозрачного механизма отбора соответствующих проектов - с публичным обсуждением и независимой экспертизой.

Сменить приоритеты

Вместо разбазаривания средств путем закачивания их туда, где не созданы эффективные механизмы госрегулирования, следовало бы более активно финансировать те немногие направления, где такие механизмы существуют. Так, предоставление налоговых льгот в массовом порядке оправданно сейчас только в отношении малого бизнеса - новый федеральный закон об упрощенной системе для малого бизнеса позволяет дать льготы в части городского бюджета вплоть до полного освобождения от налогов, могут быть резко снижены и ставки «вмененки». Игорь Артемьев полагает, что ключевой задачей городских властей должно быть создание условий, при которых через несколько лет половина доходов бюджета будет поступать от малого бизнеса.

По мнению Валерия Назарова, значительный стимул развитию инвестиционно-строительной сферы (а значит, и росту доходов бюджета) способно дать полноценное бюджетное финансирование скорейшей разработки градостроительных регламентов и правил застройки. Привлечение бюджетных денег оправданно и для запуска системы подготовки земельных участков для торгов. Частные компании, отбираемые на конкурсной основе, могут за счет собственных средств формировать лоты, получая затем компенсацию из бюджета, а также некий процент от стоимости реализованного пятна. В ряде случаев целесообразно использовать бюджетные средства для инженерной подготовки территорий, на которых могли бы размещаться промышленные предприятия, в том числе выводимые из центра. Как утверждают депутаты Андреев и Белоусов, вместо 9,8 млн руб., предусмотренных в бюджете на мероприятия по Программе реформирования, перепрофилирования и перебазирования промышленных предприятий, город должен единовременно выделить 1 млрд руб. Реализовав по рыночным ценам хотя бы 100 га «зачищенной» земли в центре города, бюджет сможет выручить 3-6 млрд руб.

Между тем никаких такого рода осмысленных приоритетов в нынешнем проекте бюджета не содержится. «Это бюджет проедания, вся направленность которого сводится к увеличению зарплат бюджетникам и поддержке социальных отраслей. Он не решает ни одной принципиальной экономической задачи. Не видно, чтобы бюджет отражал какую-то экономическую политику, скорее это просто бухгалтерский баланс», - говорит экс-председатель Бюджетно-финансового комитета ЗакСа депутат Сергей Никешин.

Чтобы влияние бюджетных ресурсов было эффективным и системным, требуется сначала провести реальную бюджетную реформу (предпринимавшиеся в последние годы специалистами КФ попытки не привели к качественному прогрессу). Впрочем, реформа бюджетной сферы невозможна без комплексного пересмотра приоритетов и методов экономической политики, структурных реформ в наиболее неэффективных и непрозрачных сферах городского хозяйства. Но для этого нужно существенно изменить всю систему управления городом, сделать ее действительно работающей в интересах экономического роста Петербурга.

Самое интересное в сегодняшней интриге вокруг бюджета-2004 - продемонстрирует ли новый губернатор готовность внести в главный финансовый документ Петербурга принципиальные, стратегически значимые изменения, не побоявшись отправить законопроект на переработку. Ведь выборы уже прошли и необходимость обещать «всем сестрам по серьгам» отпала. Зато появилась ответственность за реальные результаты, в том числе перед Президентом Путиным, по сути, поручившимся перед земляками за свою протеже.

Эксперт-Северо-Запад , 20.10.2003

| | Поделиться